三聚氰胺事件、瘦肉精事件、地溝油事件，近年來，我國食品安全事件的高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，已經(jīng)嚴重危害到普通民眾的身體健康，造成了普遍的社會憂慮。
為有效打擊食品安全領(lǐng)域的犯罪，建立健全監(jiān)管責(zé)任體系，2011年，最高立法機關(guān)修改了刑法，隨后司法機關(guān)確立了一項新罪名：“食品監(jiān)管瀆職罪”，所針對的打擊對象為衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)管、食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理等部門濫用職權(quán)或玩忽職守的國家工作人員，以加強對地方政府和監(jiān)管部門違法失職人員的責(zé)任追究，督促監(jiān)管機制發(fā)揮最大作用。
作為一項專門打擊食品領(lǐng)域瀆職行為的特殊罪名，食品監(jiān)管瀆職罪受到了廣泛關(guān)注。然而，據(jù)媒體報道，該項罪名設(shè)立以后，由于入罪門檻高，鮮有適用。但在近期，廣東、河南等地相繼有政府工作人員被以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪提起公訴，引發(fā)社會關(guān)注。
不過，實踐中，該罪名的適用問題也引發(fā)了案件當(dāng)事方的較大爭議。
放任制假、轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)規(guī)模性食物中毒都會被追責(zé)
2011年11月下旬，深圳市出現(xiàn)了廣東省首例以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪批捕的案件。
深圳市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局檢察官劉夏告訴中國青年報記者，2011年11月3日和4日，有媒體追蹤報道了深圳市光明新區(qū)公明海發(fā)醬料廠生產(chǎn)假冒陳醋的新聞，“看到這篇新聞報道后，深圳市人民檢察院反瀆局立即進行了初查”。
劉夏說，反瀆職侵權(quán)局介入的原因在于，食品安全事件的背后，往往會閃現(xiàn)監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪的問題。
據(jù)介紹，偵查發(fā)現(xiàn)，公明海發(fā)醬料廠食品生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照先后于2009年和2010年到期，但其后該廠一直無證生產(chǎn)醬油、醋、料酒等食品。
其間，政府部門并非沒有監(jiān)管。2010年12月，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局曾對公明海發(fā)醬料廠立案調(diào)查，并作出責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收醬油、陳醋等產(chǎn)成品和假冒商標，同時處以罰款的行政處罰。
2011年6月，該局監(jiān)管三科再次接到舉報前去檢查，發(fā)現(xiàn)該廠流水線上正在生產(chǎn)假冒山西名優(yōu)陳醋，現(xiàn)場還堆放了大量醬油成品。監(jiān)管三科再次對公明海發(fā)醬料廠以涉嫌生產(chǎn)假冒產(chǎn)品立案調(diào)查，對該廠處以責(zé)令停產(chǎn)、沒收陳醋和罰款的處罰。
然而，兩次處罰沒能制止造假流水線的繼續(xù)開動。每次處罰后，公明海發(fā)醬料廠便立即開工，同時將大量產(chǎn)品推向市場。檢察官們發(fā)現(xiàn)，這個面積約2000平方米的加工廠，從2010年營業(yè)執(zhí)照到期到2011年11月初被查封時止，已經(jīng)銷售假冒偽劣醬油、醋40余萬箱、800多萬瓶，僅2011年9月、10月生產(chǎn)了90余萬瓶假冒偽劣的醬油、醋、料酒，并且全都流向了市場。
據(jù)介紹，現(xiàn)場查獲的醬油、醋、料酒等都是不合格產(chǎn)品。經(jīng)檢驗，辦案人員發(fā)現(xiàn)白醋、陳醋中還添加了工業(yè)冰醋酸。工業(yè)冰醋酸是一種會對身體產(chǎn)生刺激和腐蝕作用的非法添加物，長期食用會嚴重威脅人體健康。
劉夏說，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局的兩次執(zhí)法，在明知公明海發(fā)醬料廠是無證無照企業(yè)、產(chǎn)品為食品的情況下，沒有按相關(guān)規(guī)定以查封等具備強制力的方式迫使該廠停止生產(chǎn)，也沒有查封、扣押、沒收已發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)工具、原材料，未對該廠產(chǎn)品的主要原材料的取得時間、合格與否、用量大小和現(xiàn)場余量調(diào)查取證，也不調(diào)查銷售情況。而且，涉案的5名市場監(jiān)管人員中有3人收受了該廠經(jīng)營者的財物。因此，這5人都被深圳市檢察院以食品監(jiān)管瀆職罪立案偵查，并被以該罪名公訴至法院。
劉夏稱，該案件已于8月下旬開庭審理，現(xiàn)正等待法院判決。
而在河南省，羅山縣人民法院已經(jīng)一審了一起案件，3名羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員被判犯食品監(jiān)管瀆職罪。
事情的緣起是，2012年5月8日，羅山新都國際大酒店的一個婚宴上發(fā)生了79人食物中毒的事件，癥狀重的需住院治療，輕的也需門診觀察。經(jīng)羅山縣疾病預(yù)防控制中心鑒定，該起食物中毒事件為沙門氏菌感染所致。
羅山縣人民檢察院指控，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員任尚太、楊柏、黃磊三人，因?qū)爡^(qū)內(nèi)新都國際大酒店食品安全沒有正確履行監(jiān)督管理職責(zé)，造成79人食物中毒，已構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，建議對三被告人處以二至四年的有期徒刑。
羅山縣人民法院今年7月底出具的判決書顯示，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所城市科科長任尚太承認，他們對該酒店食品沒有進行定期或不定期抽樣檢查，也沒有對該酒店餐飲人員進行過食品安全知識培訓(xùn)。“這次發(fā)生食物中毒事件，除了酒店自身責(zé)任外，我們衛(wèi)生監(jiān)督部門也有責(zé)任”。
法院認為，三人未認真履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致79人食物中毒的嚴重后果，雖然案件的發(fā)生有多種原因，但與三被告人的瀆職有著必然的因果關(guān)系，其行為均已構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，判決三人犯食品監(jiān)管瀆職罪罪名成立。不過，因犯罪情節(jié)輕微，三人都被免予刑事處罰。
入罪“門檻高”，亟需司法解釋
河南省羅山縣的判例，是記者目前能搜索到的此類案件的第一個判例。
記者嘗試聯(lián)系羅山縣人民法院及被告人任尚太等采訪，但都被婉拒。
任尚太的辯護人、河南保城律師事務(wù)所律師陳明輝告訴中國青年報記者，他對自己的當(dāng)事人被判食品監(jiān)管瀆職罪很不滿，認為這一指控并不成立。
他的依據(jù)是，任尚太的行為并不符合該罪的構(gòu)成要件。
資料顯示，食品監(jiān)管瀆職罪的設(shè)立進程是這樣的：2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》，該修正案第49條規(guī)定，在《刑法》第408 條“環(huán)境監(jiān)管失職罪”后增加一款： “負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑”。2011年4月27日，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》將該條罪名確定為“食品監(jiān)管瀆職罪。”
陳明輝認為，如何理解本罪的重大食品安全事故或者其他嚴重后果，《刑法修正案(八)》并無明確規(guī)定，最高司法機關(guān)也沒做相關(guān)司法解釋。“根據(jù)河南省人民政府2012年發(fā)布的《河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，此案雖然發(fā)生79人食物中毒事件，但未出現(xiàn)死亡病例，只能算一般食品安全事故，對一般食品安全事故適用食品監(jiān)管瀆職罪沒有法律依據(jù)”。
對于公明海發(fā)醬料廠案件，劉夏也承認，此案并未造成重大食品安全事故。但他認為，此案造成了多項嚴重后果，如公明海發(fā)醬料廠無牌無證后，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣調(diào)料，價值高達670萬元，且生產(chǎn)的陳醋和白醋均為國家禁止在食品中添加的合成醋酸勾兌而成，給食品安全和人體健康造成嚴重隱患，被媒體披露后，引起社會公眾擔(dān)憂，造成了惡劣社會影響。
“食品安全由于關(guān)乎民生，容易引起媒體關(guān)注，變成輿論焦點甚至公共事件，一旦成為事件，意味著影響大，危害后果相對嚴重，這樣監(jiān)管人員的瀆職行為就構(gòu)成瀆職犯罪了。所以，我們參照2006年7月26日高檢院發(fā)布的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件標準的規(guī)定》，對涉案的公職人員立案偵查并移送起訴。”劉夏說。
然而，據(jù)《法制日報》報道，“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的表述，確實導(dǎo)致食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門檻高”，使得其在實踐中幾乎處于“休眠”狀態(tài)，因此，多地檢察機關(guān)在查辦食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪案件時，最后幾乎都是以涉嫌放縱制售偽劣商品罪、玩忽職守罪、受賄罪等罪名立案查處。
然而，現(xiàn)實的情況是，由于適用這些罪名不具有專門性和針對性，不利于嚴厲打擊食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管瀆職犯罪，現(xiàn)實中也很少見負有食品監(jiān)管責(zé)任的國家工作人員被追責(zé)，從而放縱了他們的瀆職犯罪行為，這也是當(dāng)前我國食品安全犯罪呈高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢的一個重要原因。
最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長李忠誠也在《人民檢察》雜志上撰文指出，濫用職權(quán)和玩忽職守行為早已經(jīng)被刑法確定為犯罪，為什么最高司法機關(guān)會將兩種瀆職行為確定為食品監(jiān)管瀆職罪呢？這是因為，在司法實踐中，檢察機關(guān)按照濫用職權(quán)罪起訴的，有時法院卻判決玩忽職守罪，從而使嚴肅的法律適用問題變得爭議不斷，將食品監(jiān)管領(lǐng)域的濫用職權(quán)與玩忽職守行為統(tǒng)稱為食品監(jiān)管瀆職罪，避免了因為司法機關(guān)之間認識分歧而影響打擊危害食品安全的犯罪，從而有利于更為有效地、及時地查辦該領(lǐng)域瀆職犯罪，維護人民群眾的食品安全。
不過，李忠誠表示，在確定食品監(jiān)管瀆職罪的損害后果時，必須要把“重大食品安全事故和其他嚴重后果”量化，否則難以執(zhí)行。他在論文中也用了較大篇幅來討論立案標準的問題。
正因為如此，從目前的聲音來看，無論是關(guān)注此領(lǐng)域的法律研究者，還是各地司法機關(guān)，都在期盼盡快出臺解釋，以確定立案的事故標準以及其他嚴重后果標準，從而推進該罪名的適用準確度。
為有效打擊食品安全領(lǐng)域的犯罪，建立健全監(jiān)管責(zé)任體系，2011年，最高立法機關(guān)修改了刑法，隨后司法機關(guān)確立了一項新罪名：“食品監(jiān)管瀆職罪”，所針對的打擊對象為衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)管、食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理等部門濫用職權(quán)或玩忽職守的國家工作人員，以加強對地方政府和監(jiān)管部門違法失職人員的責(zé)任追究，督促監(jiān)管機制發(fā)揮最大作用。
作為一項專門打擊食品領(lǐng)域瀆職行為的特殊罪名，食品監(jiān)管瀆職罪受到了廣泛關(guān)注。然而，據(jù)媒體報道，該項罪名設(shè)立以后，由于入罪門檻高，鮮有適用。但在近期，廣東、河南等地相繼有政府工作人員被以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪提起公訴，引發(fā)社會關(guān)注。
不過，實踐中，該罪名的適用問題也引發(fā)了案件當(dāng)事方的較大爭議。
放任制假、轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)規(guī)模性食物中毒都會被追責(zé)
2011年11月下旬，深圳市出現(xiàn)了廣東省首例以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪批捕的案件。
深圳市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局檢察官劉夏告訴中國青年報記者，2011年11月3日和4日，有媒體追蹤報道了深圳市光明新區(qū)公明海發(fā)醬料廠生產(chǎn)假冒陳醋的新聞，“看到這篇新聞報道后，深圳市人民檢察院反瀆局立即進行了初查”。
劉夏說，反瀆職侵權(quán)局介入的原因在于，食品安全事件的背后，往往會閃現(xiàn)監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪的問題。
據(jù)介紹，偵查發(fā)現(xiàn)，公明海發(fā)醬料廠食品生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照先后于2009年和2010年到期，但其后該廠一直無證生產(chǎn)醬油、醋、料酒等食品。
其間，政府部門并非沒有監(jiān)管。2010年12月，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局曾對公明海發(fā)醬料廠立案調(diào)查，并作出責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收醬油、陳醋等產(chǎn)成品和假冒商標，同時處以罰款的行政處罰。
2011年6月，該局監(jiān)管三科再次接到舉報前去檢查，發(fā)現(xiàn)該廠流水線上正在生產(chǎn)假冒山西名優(yōu)陳醋，現(xiàn)場還堆放了大量醬油成品。監(jiān)管三科再次對公明海發(fā)醬料廠以涉嫌生產(chǎn)假冒產(chǎn)品立案調(diào)查，對該廠處以責(zé)令停產(chǎn)、沒收陳醋和罰款的處罰。
然而，兩次處罰沒能制止造假流水線的繼續(xù)開動。每次處罰后，公明海發(fā)醬料廠便立即開工，同時將大量產(chǎn)品推向市場。檢察官們發(fā)現(xiàn)，這個面積約2000平方米的加工廠，從2010年營業(yè)執(zhí)照到期到2011年11月初被查封時止，已經(jīng)銷售假冒偽劣醬油、醋40余萬箱、800多萬瓶，僅2011年9月、10月生產(chǎn)了90余萬瓶假冒偽劣的醬油、醋、料酒，并且全都流向了市場。
據(jù)介紹，現(xiàn)場查獲的醬油、醋、料酒等都是不合格產(chǎn)品。經(jīng)檢驗，辦案人員發(fā)現(xiàn)白醋、陳醋中還添加了工業(yè)冰醋酸。工業(yè)冰醋酸是一種會對身體產(chǎn)生刺激和腐蝕作用的非法添加物，長期食用會嚴重威脅人體健康。
劉夏說，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局的兩次執(zhí)法，在明知公明海發(fā)醬料廠是無證無照企業(yè)、產(chǎn)品為食品的情況下，沒有按相關(guān)規(guī)定以查封等具備強制力的方式迫使該廠停止生產(chǎn)，也沒有查封、扣押、沒收已發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)工具、原材料，未對該廠產(chǎn)品的主要原材料的取得時間、合格與否、用量大小和現(xiàn)場余量調(diào)查取證，也不調(diào)查銷售情況。而且，涉案的5名市場監(jiān)管人員中有3人收受了該廠經(jīng)營者的財物。因此，這5人都被深圳市檢察院以食品監(jiān)管瀆職罪立案偵查，并被以該罪名公訴至法院。
劉夏稱，該案件已于8月下旬開庭審理，現(xiàn)正等待法院判決。
而在河南省，羅山縣人民法院已經(jīng)一審了一起案件，3名羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員被判犯食品監(jiān)管瀆職罪。
事情的緣起是，2012年5月8日，羅山新都國際大酒店的一個婚宴上發(fā)生了79人食物中毒的事件，癥狀重的需住院治療，輕的也需門診觀察。經(jīng)羅山縣疾病預(yù)防控制中心鑒定，該起食物中毒事件為沙門氏菌感染所致。
羅山縣人民檢察院指控，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員任尚太、楊柏、黃磊三人，因?qū)爡^(qū)內(nèi)新都國際大酒店食品安全沒有正確履行監(jiān)督管理職責(zé)，造成79人食物中毒，已構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，建議對三被告人處以二至四年的有期徒刑。
羅山縣人民法院今年7月底出具的判決書顯示，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所城市科科長任尚太承認，他們對該酒店食品沒有進行定期或不定期抽樣檢查，也沒有對該酒店餐飲人員進行過食品安全知識培訓(xùn)。“這次發(fā)生食物中毒事件，除了酒店自身責(zé)任外，我們衛(wèi)生監(jiān)督部門也有責(zé)任”。
法院認為，三人未認真履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致79人食物中毒的嚴重后果，雖然案件的發(fā)生有多種原因，但與三被告人的瀆職有著必然的因果關(guān)系，其行為均已構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，判決三人犯食品監(jiān)管瀆職罪罪名成立。不過，因犯罪情節(jié)輕微，三人都被免予刑事處罰。
入罪“門檻高”，亟需司法解釋
河南省羅山縣的判例，是記者目前能搜索到的此類案件的第一個判例。
記者嘗試聯(lián)系羅山縣人民法院及被告人任尚太等采訪，但都被婉拒。
任尚太的辯護人、河南保城律師事務(wù)所律師陳明輝告訴中國青年報記者，他對自己的當(dāng)事人被判食品監(jiān)管瀆職罪很不滿，認為這一指控并不成立。
他的依據(jù)是，任尚太的行為并不符合該罪的構(gòu)成要件。
資料顯示，食品監(jiān)管瀆職罪的設(shè)立進程是這樣的：2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》，該修正案第49條規(guī)定，在《刑法》第408 條“環(huán)境監(jiān)管失職罪”后增加一款： “負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑”。2011年4月27日，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》將該條罪名確定為“食品監(jiān)管瀆職罪。”
陳明輝認為，如何理解本罪的重大食品安全事故或者其他嚴重后果，《刑法修正案(八)》并無明確規(guī)定，最高司法機關(guān)也沒做相關(guān)司法解釋。“根據(jù)河南省人民政府2012年發(fā)布的《河南省食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，此案雖然發(fā)生79人食物中毒事件，但未出現(xiàn)死亡病例，只能算一般食品安全事故，對一般食品安全事故適用食品監(jiān)管瀆職罪沒有法律依據(jù)”。
對于公明海發(fā)醬料廠案件，劉夏也承認，此案并未造成重大食品安全事故。但他認為，此案造成了多項嚴重后果，如公明海發(fā)醬料廠無牌無證后，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣調(diào)料，價值高達670萬元，且生產(chǎn)的陳醋和白醋均為國家禁止在食品中添加的合成醋酸勾兌而成，給食品安全和人體健康造成嚴重隱患，被媒體披露后，引起社會公眾擔(dān)憂，造成了惡劣社會影響。
“食品安全由于關(guān)乎民生，容易引起媒體關(guān)注，變成輿論焦點甚至公共事件，一旦成為事件，意味著影響大，危害后果相對嚴重，這樣監(jiān)管人員的瀆職行為就構(gòu)成瀆職犯罪了。所以，我們參照2006年7月26日高檢院發(fā)布的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件標準的規(guī)定》，對涉案的公職人員立案偵查并移送起訴。”劉夏說。
然而，據(jù)《法制日報》報道，“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的表述，確實導(dǎo)致食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門檻高”，使得其在實踐中幾乎處于“休眠”狀態(tài)，因此，多地檢察機關(guān)在查辦食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪案件時，最后幾乎都是以涉嫌放縱制售偽劣商品罪、玩忽職守罪、受賄罪等罪名立案查處。
然而，現(xiàn)實的情況是，由于適用這些罪名不具有專門性和針對性，不利于嚴厲打擊食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管瀆職犯罪，現(xiàn)實中也很少見負有食品監(jiān)管責(zé)任的國家工作人員被追責(zé)，從而放縱了他們的瀆職犯罪行為，這也是當(dāng)前我國食品安全犯罪呈高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢的一個重要原因。
最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長李忠誠也在《人民檢察》雜志上撰文指出，濫用職權(quán)和玩忽職守行為早已經(jīng)被刑法確定為犯罪，為什么最高司法機關(guān)會將兩種瀆職行為確定為食品監(jiān)管瀆職罪呢？這是因為，在司法實踐中，檢察機關(guān)按照濫用職權(quán)罪起訴的，有時法院卻判決玩忽職守罪，從而使嚴肅的法律適用問題變得爭議不斷，將食品監(jiān)管領(lǐng)域的濫用職權(quán)與玩忽職守行為統(tǒng)稱為食品監(jiān)管瀆職罪，避免了因為司法機關(guān)之間認識分歧而影響打擊危害食品安全的犯罪，從而有利于更為有效地、及時地查辦該領(lǐng)域瀆職犯罪，維護人民群眾的食品安全。
不過，李忠誠表示，在確定食品監(jiān)管瀆職罪的損害后果時，必須要把“重大食品安全事故和其他嚴重后果”量化，否則難以執(zhí)行。他在論文中也用了較大篇幅來討論立案標準的問題。
正因為如此，從目前的聲音來看，無論是關(guān)注此領(lǐng)域的法律研究者，還是各地司法機關(guān)，都在期盼盡快出臺解釋，以確定立案的事故標準以及其他嚴重后果標準，從而推進該罪名的適用準確度。
