引言
對于國土廣袤、民族問題復(fù)雜的俄羅斯而言，地區(qū)發(fā)展失衡、人口分布失衡、基礎(chǔ)設(shè)施分布失衡容易造成俄羅斯整體政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的去一體化，因此，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。在從計(jì)劃體制向市場體制演變的過程中，基于市場在資源配置中的決定性作用，以及廣闊疆域與人口持續(xù)減少之間的矛盾等深層次原因，俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正在面臨經(jīng)濟(jì)空間收縮、生活空間收縮等諸多挑戰(zhàn)。為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家的重新崛起，俄羅斯實(shí)施了一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施。但從目前情況來看，俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。
一 俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)分析
俄羅斯地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)空間和生活空間的收縮、空間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡，主要可以用兩個(gè)詞概括：差異與集聚。
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闡釋俄羅斯區(qū)域發(fā)展失衡，需要考察其差異的動(dòng)態(tài)變化、現(xiàn)今的靜態(tài)差異以及差異的固化程度。
差異的動(dòng)態(tài)變化。選取2000年和2013年（2014年）的五組數(shù)據(jù)對俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行考量：人均GDP、人均收入、失業(yè)率、人均固定資產(chǎn)投資和通脹率。結(jié)果如下：
人均GDP差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。2000年人均GDP最高的是莫斯科市，最低的是達(dá)吉斯坦共和國，相差16倍，2013年已相差39倍；2000年人均GDP排名靠前的十個(gè)地區(qū)的人均GDP是排名最后十個(gè)地區(qū)的6倍，2013年達(dá)10.5倍。
人均收入差距縮小。2000年莫斯科市人均收入最高，是人均收入最低的印古什共和國的13.5倍。2014年人均收入最高的是涅涅茨自治區(qū)，最低的為卡爾梅克共和國，相差5.5倍。2000年人均收入最高的前十個(gè)地區(qū)的平均值是排名最后十個(gè)地區(qū)平均值的4.85倍，2014年為3.03倍。
失業(yè)率差距呈下降趨勢。2000年失業(yè)率最高的是印古什共和國，是失業(yè)率水平最低的莫斯科市的8倍，2014年失業(yè)率最高的印古什共和國是失業(yè)率水平最低的圣彼得堡市的2.1倍。
人均固定資產(chǎn)投資差距大幅縮減。2000年人均固定資產(chǎn)投資最高的漢特-曼西自治區(qū)-尤格拉是最低地區(qū)印古什共和國的180倍。2010年最高值的涅涅茨自治區(qū)是最低值阿爾泰邊境區(qū)的32.8倍。2013年人均固定資產(chǎn)投資最高的亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)是最低值卡巴爾達(dá)—巴爾卡爾共和國的21倍。
通脹率差距不斷縮小。2001年通脹率最高的印古什共和國是通脹率最低的楚科奇自治區(qū)的1.25倍，2013年通脹率最高的達(dá)吉斯坦共和國是通脹率最低的馬丹加州的1.04倍。
靜態(tài)差異。從四個(gè)視角審視俄羅斯地區(qū)發(fā)展如今呈現(xiàn)的靜態(tài)差異：
首先是聯(lián)邦區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的競爭力存在較大差異。從衡量經(jīng)濟(jì)競爭力的9項(xiàng)指標(biāo)（就業(yè)人口人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均貨幣收入、生產(chǎn)型小企業(yè)營業(yè)額居民人均值、創(chuàng)新積極性指數(shù)、居民人均私人投資、地區(qū)聯(lián)合預(yù)算自有收入人均值、人均出口額、員工人均利潤和綜合競爭力指數(shù)）看，整體狀況較好的是中央聯(lián)邦區(qū)、西北聯(lián)邦區(qū)和烏拉爾聯(lián)邦區(qū)，伏爾加沿岸聯(lián)邦區(qū)差強(qiáng)人意，南方聯(lián)邦區(qū)和遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)較差，北高加索聯(lián)邦區(qū)最差（注：2014年3月21日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署命令成立克里米亞聯(lián)邦區(qū)。至此，俄聯(lián)邦擁有9個(gè)聯(lián)邦區(qū)?？死锩讈喪且元?dú)立公投的方式入俄，未得國際社會(huì)普遍承認(rèn)，故不在本文研究范疇。2016年7月28日南方聯(lián)邦區(qū)和克里米亞聯(lián)邦區(qū)合并改組為新的南方聯(lián)邦區(qū)）。
其次是各地區(qū)處于不同的工業(yè)化階段。按照工業(yè)化進(jìn)程，俄羅斯可分成五類地區(qū)。一是后工業(yè)化地區(qū)，即農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門就業(yè)人員占比不超過5%，工業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)人員低于25%的地區(qū)，如莫斯科市和圣彼得堡市。二是超級工業(yè)化地區(qū)，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比不足5%~10%，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比高于1/3。俄羅斯歷史上的中心地區(qū)、北方和西伯利亞的一些地區(qū)，如弗拉基米爾州、斯維爾德洛夫斯克州、車?yán)镅刨e斯克州、克麥羅沃州等。三是工業(yè)化地區(qū)，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例不足5%~10%，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占約25%~35%。東部地區(qū)，如薩哈林州、濱海邊疆區(qū)、托木斯克州，以及歐洲部分的莫斯科州為工業(yè)化地區(qū)。四是向工業(yè)化過渡地區(qū)，這些地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例低于5%~10%，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比約為1/3。大部分非黑土區(qū)以及西伯利亞南部地區(qū)屬于這類地區(qū)。五是農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地區(qū)，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例為15%~30%。從克拉斯諾達(dá)爾到阿爾泰的草原地區(qū)（多是民族自治共和國）屬于農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地區(qū)。
最后是城市化進(jìn)程差異。城市化程度最高的是北方地區(qū)，馬加丹州、摩爾曼斯克州和漢特-曼西自治區(qū)尤格拉的城市人口比重高達(dá)91%~95%。開發(fā)較早、工業(yè)化程度較高的地區(qū)，如克麥羅沃州、斯維爾德洛夫斯克州、車?yán)镅刨e斯克州、雅羅斯拉夫爾州、伊萬諾沃州、薩馬拉州和莫斯科州的城市人口占比達(dá)81%~85%。農(nóng)業(yè)地區(qū)，如克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)和阿爾泰邊疆區(qū)的城市人口占53%~54%。城市人口比例較低，且未跨越城市化拐點(diǎn)的多屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)的共和國，如阿爾泰共和國的城市人口占比僅為27%，車臣共和國為35%，達(dá)吉斯坦共和國、印古什共和國、卡拉恰耶夫-切爾克斯共和國和卡爾梅克共和國的城市人口僅占42%~44%。
差異的固化。從靜態(tài)指標(biāo)看，俄羅斯區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距依然較大。特別是差異固化問題值得關(guān)注。2000~2013年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平最高的聯(lián)邦主體是石油開采區(qū)和聯(lián)邦級城市，如莫斯科市、圣彼得堡市、漢特—曼西自治區(qū)—尤格拉、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)、秋明州等。這些地區(qū)的人均GDP水平、人均收入水平、人均固定資產(chǎn)投資額均居于前列，失業(yè)率較低。而卡拉恰耶夫—切爾克斯共和國、印古什共和國、馬里—埃爾共和國、摩爾達(dá)維亞共和國、達(dá)吉斯坦共和國、卡爾梅克共和國和圖瓦共和國基本居于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平最低的10個(gè)地區(qū)之列，依靠聯(lián)邦預(yù)算轉(zhuǎn)移支付生存。
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集聚態(tài)勢主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
第一，人口集聚。最近兩次人口統(tǒng)計(jì)，即2002年與2010年兩次人口統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，人口向中心區(qū)域集中的趨勢越來越明顯。截至2010年，俄羅斯20%的人口生活在百萬人口以上的特大城市，11%的人口生活在50萬~100萬人口的大城市，9%生活在25萬~50萬人口的城市，10%生活在10萬~25萬人的城市。盡管俄羅斯農(nóng)村人口占總?cè)丝诒壤秊?7%，但農(nóng)村地區(qū)人口的空間集聚也越來越明顯。截至2010年，13%的村莊沒有常住人口，人口不足10人的村莊占24%，11~50人村莊占21%，51~100人村莊占9%，100人以上村莊占33%。其中人口不足300人的村莊人口繼續(xù)縮減，3 000人以上村莊的人口還在增加。
第二，產(chǎn)值與知識經(jīng)濟(jì)的集聚。從地區(qū)生產(chǎn)總值看，2013年，莫斯科市、圣彼得堡市、莫斯科州、漢特—曼西自治區(qū)—尤格拉、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)、秋明州、車?yán)镅刨e斯克州、斯維爾德洛夫斯克州、韃靼斯坦共和國、巴斯科爾托斯坦共和國、克拉斯諾達(dá)爾邊疆區(qū)等11個(gè)聯(lián)邦主體在全俄GDP中所占的比重達(dá)到53.2%，其中近1/3的全俄GDP由莫斯科市、莫斯科州和漢特—曼西自治區(qū)—尤格拉創(chuàng)造。從稅收額看，2013年莫斯科市、莫斯科州、圣彼得堡市、韃靼斯坦共和國、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)和漢特—曼西自治區(qū)—尤格拉等7個(gè)聯(lián)邦主體創(chuàng)造了全俄54.2%的稅收收入。從知識經(jīng)濟(jì)看，2010~2011學(xué)年，莫斯科市的大學(xué)生數(shù)量占全俄的16.6%，圣彼得堡占6.1%，與知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度息息相關(guān)的科學(xué)城的分布也較為集中，俄羅斯共有75個(gè)科學(xué)城，其中位于莫斯科州的有31座，最少的是北高加索和遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)，僅分別擁有1座。
第三，城市群中心城市對本地區(qū)資源的吸納能力較強(qiáng)。俄羅斯總共5~100個(gè)城市群，其中52個(gè)為大型城市群。大多數(shù)城市群中心城市的人口在30萬以上。83%的城市群分布在俄羅斯的歐洲部分，另外還有25個(gè)聯(lián)邦主體沒有形成城市群。現(xiàn)有大城市群的中心城市中，除了莫斯科市和圣彼得堡市能夠吸納區(qū)域之外資源，其他地區(qū)的中心城市僅能吸納本地區(qū)資源。不過中心城市吸納本地區(qū)資源（包括人口、加工工業(yè)、零售貿(mào)易、勞動(dòng)人口、新建住房和投資6項(xiàng)）的能力較強(qiáng)，除了克拉斯諾達(dá)爾吸納了本地區(qū)不足1/6的資源外，其他城市均在1/4以上，薩馬拉-陶里亞蒂-新古比雪夫斯克則高達(dá)62%。
二 俄羅斯促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展政策的演變
俄羅斯區(qū)域政策旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，最終達(dá)到政治社會(huì)穩(wěn)定、國家完整的目標(biāo)。蘇聯(lián)解體后的整個(gè)90年代，因政治動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和地區(qū)分立主義等原因，葉利欽通過向地方放權(quán)等方式，著力維護(hù)國家統(tǒng)一，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面作為不多。2000~2004年，俄羅斯地區(qū)政策在注重加強(qiáng)邊境地區(qū)與相鄰地區(qū)的合作的同時(shí)，力圖通過財(cái)政補(bǔ)貼方式著力抑制區(qū)域間發(fā)展失衡。2005年之后，俄羅斯區(qū)域政策側(cè)重點(diǎn)有所調(diào)整，布局聯(lián)邦區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、依托項(xiàng)目投資培育地區(qū)增長極等成為區(qū)域政策主要方向。從2014年開始，力促遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)展成為俄羅斯區(qū)域政策的重中之重。
?。ㄒ唬?0世紀(jì)90年代的區(qū)域政策
蘇聯(lián)解體后的整個(gè)90年代因民族分離主義與地方分立主義同時(shí)出擊，中央與地方關(guān)系進(jìn)入激烈博弈期。為維護(hù)俄聯(lián)邦統(tǒng)一，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，當(dāng)時(shí)采取的主要舉措包括：首先，頻繁調(diào)整協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的聯(lián)邦級機(jī)構(gòu)。1994~1996年成立民族與地區(qū)政策部，1996~1998成立民族和聯(lián)邦關(guān)系事務(wù)部，1998~1999年設(shè)立俄羅斯地區(qū)政策部，1999~2000年設(shè)聯(lián)邦和民族事務(wù)部。其次，改革中央與地區(qū)間財(cái)政關(guān)系。中央與地區(qū)財(cái)政關(guān)系經(jīng)過多輪調(diào)整后，特別是在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的新機(jī)制和新方法后，出現(xiàn)了某些積極的變化，但因中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系體系的主要缺陷并未消除，影響了財(cái)政資金的使用效率，加大了各地區(qū)間在財(cái)政保障水平上的差異，進(jìn)而加劇了社會(huì)和政治緊張局勢。再次，確定地區(qū)政策主要原則。1996年6月，俄羅斯第803號總統(tǒng)令批準(zhǔn)了《俄聯(lián)邦地區(qū)政策主要原則》，這是俄聯(lián)邦第一個(gè)以綜合解決地區(qū)發(fā)展問題為目標(biāo)的政府文件。最后，進(jìn)行自由經(jīng)濟(jì)區(qū)（СЭЗ）建設(shè)試驗(yàn)。延續(xù)蘇聯(lián)時(shí)期建立第一個(gè)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)——納霍德卡自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)踐，至1992年年底，俄羅斯先后建立了十多個(gè)形式不一、規(guī)模不等的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)。因自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的運(yùn)作處于試驗(yàn)階段，在拓展對外經(jīng)濟(jì)合作中未能充分發(fā)揮預(yù)期的作用。至2000年年底，大部分自由經(jīng)濟(jì)區(qū)被撤銷，只有1991年建立的加里寧格勒自由經(jīng)濟(jì)區(qū)和1999年底建立的馬加丹自由經(jīng)濟(jì)區(qū)保留下來。
?。ǘ?000~2004年間的區(qū)域政策
2000~2004年區(qū)域政策的重點(diǎn)有二：一是構(gòu)建邊境地區(qū)與相鄰地區(qū)合作體系，二是促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。在促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展方面，主要使用了兩種政策工具。聯(lián)邦目標(biāo)綱要（ФЦП）是俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的主要工具。其主要針對蕭條地區(qū)或者地緣政治地位較為特殊的地區(qū)，如南方地區(qū)、遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)、加里寧格勒州、車臣共和國和南千島群島；其次是與聯(lián)邦中央關(guān)系特殊的地區(qū)，如韃靼斯坦共和國和巴什科爾托斯坦共和國；最后是支持個(gè)別地區(qū)，如索契。另一個(gè)工具是聯(lián)邦對地區(qū)財(cái)政援助基金（ФФПР）。2003~2004年，聯(lián)邦預(yù)算通過預(yù)算間轉(zhuǎn)移支付的主要工具-聯(lián)邦地區(qū)財(cái)政援助基金向預(yù)算赤字比較嚴(yán)重的地區(qū)提供了大量資金，但是并未能遏制區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡趨勢。
（三）2005~2014年的區(qū)域政策
2004年9月俄羅斯設(shè)立地區(qū)發(fā)展部，以此為標(biāo)志，俄羅斯的區(qū)域發(fā)展政策出現(xiàn)了較大調(diào)整。調(diào)整的主要原因有兩個(gè)：一是發(fā)現(xiàn)2000~2004年的經(jīng)濟(jì)增長并未能縮小地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度上的差異；二是經(jīng)濟(jì)增長使聯(lián)邦預(yù)算中積累了一部分投資資金，政府認(rèn)為這部分資金不能僅按產(chǎn)業(yè)部門分配，同時(shí)也有必要按地區(qū)分配。為此，平衡地區(qū)發(fā)展政策向民生傾斜，具體表現(xiàn)是財(cái)政援助基金中支出的比例（主要用于拉平預(yù)算保障水平）逐年下降，社會(huì)保障性轉(zhuǎn)移支付（對殘疾人和老戰(zhàn)士的優(yōu)惠）大幅增加。與此同時(shí)，依托大項(xiàng)目投資培育地區(qū)增長極、建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、布局聯(lián)邦區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等成為區(qū)域政策主要方向。
首先，在俄羅斯聯(lián)邦投資基金項(xiàng)目中設(shè)立地區(qū)項(xiàng)目。2006年年初，俄羅斯聯(lián)邦投資基金成立。俄羅斯聯(lián)邦投資基金通過投資配套的交通、生產(chǎn)生活配套基礎(chǔ)設(shè)施和能源基礎(chǔ)設(shè)施來支持國家和地區(qū)的具體投資項(xiàng)目。其中對于地區(qū)級項(xiàng)目設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目投資金額不低于5億盧布，私人投資最低比例不低于50%，項(xiàng)目融資最高年限為5年。
其次，建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。2005年《俄聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》生效，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)開始。為發(fā)揮各地區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢，俄羅斯陸續(xù)確定了四種經(jīng)濟(jì)特區(qū)類型：工業(yè)生產(chǎn)型、技術(shù)推廣型、旅游休閑型和港口物流型。迄今為止，俄羅斯先后設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)有20多個(gè)。
再次，構(gòu)建聯(lián)邦區(qū)長期發(fā)展戰(zhàn)略體系。2008年11月，俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了《俄羅斯2020年前經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想》，其中有關(guān)區(qū)域發(fā)展部分明確了國家區(qū)域政策目標(biāo)，規(guī)定了國家區(qū)域政策主要任務(wù)，確立了地區(qū)政策主要原則，并對主要經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃。隨即，俄羅斯地區(qū)發(fā)展部成立戰(zhàn)略規(guī)劃司，負(fù)責(zé)制訂八大聯(lián)邦區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展戰(zhàn)略。至2011年年底，八大聯(lián)邦區(qū)的長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相繼經(jīng)俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)。至此，全俄以及聯(lián)邦區(qū)層次的地區(qū)長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略體系基本成型。戰(zhàn)略體系確定了國家區(qū)域政策目標(biāo)：促進(jìn)各聯(lián)邦主體均衡發(fā)展；縮小各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生活質(zhì)量上的差距；創(chuàng)造條件使各地區(qū)有足夠的資金保障居民生活達(dá)到應(yīng)有的水平；提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力并實(shí)現(xiàn)綜合發(fā)展。確立的地區(qū)政策立足點(diǎn)有四個(gè)：一是發(fā)揮城市圈優(yōu)勢；二是積極發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢；三是利用資源優(yōu)勢；四是綜合運(yùn)用地區(qū)政策和社會(huì)政策促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。
最后，承辦大型賽事和大型會(huì)議，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升地區(qū)形象，培育經(jīng)濟(jì)增長極。2012年符拉迪沃斯托克舉辦APEC第20次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議、2013喀山承辦世界大學(xué)生夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)、2014年索契舉辦冬奧會(huì)。為此，俄羅斯投入巨資加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力圖提升地區(qū)知名度，打造新的地區(qū)增長極：借助APEC會(huì)議打造遠(yuǎn)東地區(qū)形象，吸引亞太地區(qū)投資，促進(jìn)遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)展；通過索契冬奧會(huì)的形象效應(yīng)推動(dòng)黑海海濱旅游休閑業(yè)的發(fā)展；借助喀山承辦大型賽事之機(jī)提升中部地區(qū)形象，并利用伏爾加沿岸聯(lián)邦區(qū)城市圈較多的優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。
（四）2014年以來的區(qū)域政策
2014年9月，統(tǒng)管整體區(qū)域發(fā)展的俄羅斯地區(qū)發(fā)展部被撤銷，相關(guān)職能轉(zhuǎn)歸經(jīng)濟(jì)發(fā)展部和建設(shè)部，僅保留兩個(gè)“地區(qū)部”：遠(yuǎn)東發(fā)展部和北高加索事務(wù)部。至此，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面，俄羅斯開啟了“地區(qū)部”時(shí)代。以此為開端，維護(hù)北高加索地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展，著力打造遠(yuǎn)東，力促東部地區(qū)發(fā)展的政策導(dǎo)向更加明顯。實(shí)際上俄羅斯力促遠(yuǎn)東發(fā)展的政策始于2009年推出《2025年前遠(yuǎn)東與貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》，之后于2011年設(shè)立遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)發(fā)展基金，2012年設(shè)立遠(yuǎn)東發(fā)展部，2013年批準(zhǔn)《2025年前遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，但2014年以來，政策措施之密集度和力度前所未有。
首先，批準(zhǔn)《2025年前北高加索發(fā)展國家綱要》并設(shè)立北高加索事務(wù)部。2014年4月與《2025年前北高加索聯(lián)邦區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》配套的《2025年前北高加索發(fā)展國家綱要》經(jīng)俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)。2014年5月北高加索事務(wù)部成立。
其次，設(shè)立經(jīng)濟(jì)超前發(fā)展區(qū)（ТОР）。2015年3月底《超前經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)法》生效。遠(yuǎn)東計(jì)劃設(shè)立14個(gè)超前發(fā)展區(qū)，其中包括3個(gè)海港，2個(gè)物流樞紐，3個(gè)農(nóng)工集群，2個(gè)化工集群，飛機(jī)制造中心，建材生產(chǎn)，鉆石首飾制造，科研教育中心。與“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”相比，“超前發(fā)展區(qū)”具有三個(gè)優(yōu)勢。一是沒有經(jīng)營種類限制。二是提供的優(yōu)惠更多。在稅收方面，享受增值稅便捷退稅，利潤稅和礦產(chǎn)資源開采稅提供10年優(yōu)惠期，5年內(nèi)免征土地稅和財(cái)產(chǎn)稅；在海關(guān)管理方面，條件具備的發(fā)展區(qū)將設(shè)立海關(guān)監(jiān)管區(qū)，免征設(shè)備和原料等的進(jìn)口關(guān)稅；在社保費(fèi)繳納方面，保險(xiǎn)繳費(fèi)提供10年優(yōu)惠，費(fèi)率為7.6%。在外籍勞務(wù)方面，企業(yè)招收外籍員工免許可，為外籍員工辦理赴俄邀請函及入?yún)^(qū)工作許可證免配額（外籍員工比例須經(jīng)發(fā)展區(qū)監(jiān)事會(huì)確定，同等條件下俄羅斯公民具有優(yōu)先權(quán)）。三是市場化管理，弱化國家管理。國家的作用僅限于為超前經(jīng)濟(jì)區(qū)企業(yè)提供運(yùn)營制度，超前發(fā)展區(qū)設(shè)立自己的管理機(jī)構(gòu)。
再次，打造自由港。2015年10月《關(guān)于符拉迪沃斯托克自由港的聯(lián)邦法律》正式生效。實(shí)行的特殊制度和優(yōu)惠政策包括六個(gè)方面：一是簽證制度簡化，外國人可獲得為期8天的赴俄落地簽證；二是過境服務(wù)便利化，實(shí)行“一個(gè)窗口”過境服務(wù)和24小時(shí)口岸工作制；三是自由關(guān)稅區(qū)制度，區(qū)內(nèi)企業(yè)可免稅運(yùn)入、保存和使用外國商品，也可免稅運(yùn)出商品（設(shè)備）；四是管理制度體現(xiàn)服務(wù)意識，縮短基建項(xiàng)目許可文件審批時(shí)間，規(guī)范對區(qū)內(nèi)企業(yè)的檢查，減少企業(yè)相應(yīng)負(fù)擔(dān)，管理公司有權(quán)維護(hù)區(qū)內(nèi)企業(yè)權(quán)益并為其提起訴訟；五是保險(xiǎn)繳費(fèi)優(yōu)惠政策，該法實(shí)施后的前3年，對繳納10年保險(xiǎn)費(fèi)的入?yún)^(qū)企業(yè)實(shí)行7.6%的優(yōu)惠保險(xiǎn)繳費(fèi)率；六是稅收優(yōu)惠政策，免除入?yún)^(qū)企業(yè)前5年的利潤稅、財(cái)產(chǎn)稅和土地稅，10天內(nèi)快速辦理增值稅退稅。
三 俄羅斯區(qū)域發(fā)展失衡原因分析與區(qū)域政策績效評估
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形成于20世紀(jì)90年代的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)開始研究制度在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，并奠定了理論基礎(chǔ)。該理論認(rèn)為，兩種因素決定地區(qū)發(fā)展的比較優(yōu)勢：第一自然要素和第二自然要素。第一自然要素即自然資源和有利的地理位置，第二自然要素是集聚效應(yīng)、人力資本和制度。第一自然要素屬于非永久優(yōu)勢，地理位置優(yōu)勢亦會(huì)隨基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展而變化，僅依賴資源優(yōu)勢會(huì)導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展陷入落后狀態(tài)。世界銀行《2009年世界發(fā)展報(bào)告：重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》認(rèn)為，決定空間發(fā)展的主要因素有三個(gè)：密度（人口的空間集聚和規(guī)模效應(yīng)，即城市集聚區(qū)發(fā)展）、距離和制度。
（二）俄羅斯區(qū)域發(fā)展失衡原因
根據(jù)上述理論，結(jié)合俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r可見，在俄羅斯區(qū)域發(fā)展中起主要作用的是資源條件、地理位置因素和集聚效應(yīng)。生產(chǎn)總值在全俄居于較前位置的聯(lián)邦主體中，莫斯科市、莫斯科州、圣彼得堡市、韃靼斯坦共和國、斯維爾德洛夫斯克州、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)、薩馬拉州主要依托城市集聚優(yōu)勢；漢特-曼西自治區(qū)、亞馬爾-涅涅茨自治區(qū)、秋明州等則主要依靠資源優(yōu)勢；列寧格勒州、克拉斯諾達(dá)爾邊疆區(qū)和加里寧格勒州的發(fā)展很大程度上是地理位置優(yōu)勢使然。發(fā)展?fàn)顩r較差的地區(qū)，往往是資源條件、地理位置因素和集聚效應(yīng)不佳地區(qū)。
?。ㄈ┱咭蛩貙^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)
當(dāng)然，制度因素，也即區(qū)域政策因素在俄羅斯區(qū)域發(fā)展中的作用有所體現(xiàn)，特別是在改善區(qū)域民生狀況方面功不可沒。至于其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，表現(xiàn)尚不明顯。上文有關(guān)差異的動(dòng)態(tài)變化趨勢支撐如上結(jié)論?？梢姡咭蛩卦趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中目前只起到從屬作用，必須與其他因素，如地理位置因素、城市集聚效應(yīng)、資源優(yōu)勢結(jié)合起來才能發(fā)揮作用。
區(qū)域政策因素對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)作用微弱，原因在于：
第一，制度設(shè)計(jì)存在問題。以聯(lián)邦投資基金為例。聯(lián)邦投資基金的運(yùn)作中，對地區(qū)級項(xiàng)目設(shè)定的最低投資門檻是不低于5億盧布，很多地區(qū)難以拿出這樣的項(xiàng)目。此外，聯(lián)邦投資基金還存在投資項(xiàng)目篩選程序和基金的運(yùn)行狀況不透明、項(xiàng)目審批程序復(fù)雜等問題。再以經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度為例。從四類特區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r來看，除了三個(gè)生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)特區(qū)部分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出之外，技術(shù)推廣型經(jīng)濟(jì)特區(qū)、港口物流型經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展情況不盡如人意，旅游休閑型經(jīng)濟(jì)特區(qū)中很多不具備投資吸引力?？梢?，制度設(shè)定對投資者利益的考慮不夠充分。
第二，俄羅斯中央與地區(qū)關(guān)系的性質(zhì)對區(qū)域發(fā)展的不利影響。影響源于兩個(gè)層面：一是聯(lián)邦預(yù)算體系的制度設(shè)計(jì)造成地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。目前納入聯(lián)邦預(yù)算的稅種是最容易征收的增值稅、資源開采稅和出口關(guān)稅，留給地區(qū)預(yù)算和地方自治機(jī)構(gòu)的稅種是利潤稅的大部分和個(gè)人所得稅。利潤稅在經(jīng)濟(jì)危機(jī)年份會(huì)大幅縮水，個(gè)人所得稅也會(huì)受到影響，地區(qū)稅基缺乏穩(wěn)定性。與此同時(shí)，大部分社會(huì)責(zé)任（事權(quán)）還要由地方承擔(dān)。很多聯(lián)邦主體不得不依靠聯(lián)邦預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付。造成的結(jié)果是聯(lián)邦中央掌控“財(cái)政王牌”，與地區(qū)的關(guān)系帶有“施與”色彩。地方領(lǐng)導(dǎo)人和地區(qū)精英會(huì)力爭與莫斯科保持良好的關(guān)系，以圖獲取補(bǔ)貼和吸引預(yù)算投資。由此，各地區(qū)為爭奪來自聯(lián)邦預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付的暗中較勁和賄賂導(dǎo)致國家的空間管理缺乏效率。二是垂直權(quán)力體系。2000年普京總統(tǒng)執(zhí)政后，采取了一系列強(qiáng)硬而有效的措施加強(qiáng)中央權(quán)力。2004年取消了聯(lián)邦主體行政長官直選制，收回了對地方行政長官的任命權(quán)。2014年對《俄聯(lián)邦地方自治機(jī)構(gòu)總則》做出修訂，根據(jù)修訂后的法律，一半以上聯(lián)邦主體內(nèi)的地方自治機(jī)構(gòu)須放棄市長普選制，即約2/3的地方自治機(jī)構(gòu)的市長將由任命產(chǎn)生。此外，還設(shè)立了聯(lián)邦主體行政長官工作業(yè)績評價(jià)指標(biāo)體系。總統(tǒng)有權(quán)以“失去總統(tǒng)信任”為由解除聯(lián)邦主體行政長官職務(wù)。正如俄羅斯學(xué)者所言：“普京區(qū)域政策的最主要方向是平衡各聯(lián)邦主體間政治地位的差異，而不是經(jīng)濟(jì)上的差異。在這一思想的指導(dǎo)下成功地運(yùn)行著一個(gè)新的州長任命制度。而一個(gè)地區(qū)得到中央財(cái)政支援的程度直接取決于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人對克里姆林宮的忠誠與否”。如上兩個(gè)層面的原因造成大多數(shù)地區(qū)對爭取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩，而對利用好中央?yún)^(qū)域政策促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展興趣索然。
四 俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景展望
目前加快北高加索地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，著力發(fā)展遠(yuǎn)東的政策導(dǎo)向?qū)?huì)對地區(qū)均衡發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，但難以根本扭轉(zhuǎn)俄羅斯區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡。之所以得出上述結(jié)論，主要基于以下理由：
對北高加索地區(qū)發(fā)展面臨的困難估計(jì)不足。在北高加索發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃中，忽略了三個(gè)問題。一是影響北高加索聯(lián)邦區(qū)投資吸引力的關(guān)鍵因素是民族宗教之間的緊張關(guān)系、失業(yè)問題和制度問題，短時(shí)期內(nèi)無力根本解決。二是對土地問題的掣肘估計(jì)不足。北高加索一些聯(lián)邦主體之間沒有確定行政區(qū)劃界限，這種狀況在一定程度上成為局勢緊張的因素之一。此外，北高加索聯(lián)邦區(qū)土地產(chǎn)權(quán)問題尚待明晰。2002年7月頒布的101號聯(lián)邦法《農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法》規(guī)定，聯(lián)邦主體政府自行確定土地私有化的日程。截至目前，北高加索大部分共和國均未實(shí)行土地私有化。三是北高加索地區(qū)暴恐事件頻發(fā)。北高加索地區(qū)能夠穩(wěn)定已實(shí)屬不易，吸引投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展則任重道遠(yuǎn)。
遠(yuǎn)東發(fā)展面臨的隱性障礙。從超前發(fā)展區(qū)到自由港制度，遠(yuǎn)東開發(fā)的力度加大，毋庸置疑。但根植于俄羅斯民族思想深處的領(lǐng)土安全觀、國際化思維欠缺等可能會(huì)對跨越式發(fā)展區(qū)以及自由港機(jī)制運(yùn)行產(chǎn)生不良影響，進(jìn)而影響遠(yuǎn)東地區(qū)的整體發(fā)展。如超前發(fā)展區(qū)在優(yōu)先吸納俄羅斯公民的前提下實(shí)行的企業(yè)利用外籍勞工免許可和免配額的政策就甚至到了俄羅斯國內(nèi)一些專家的質(zhì)疑。而且俄羅斯投資環(huán)境中存在的三大問題：私有產(chǎn)權(quán)的弱保護(hù)、競爭水平不高、司法體系欠缺獨(dú)立也將是遠(yuǎn)東發(fā)展的隱性障礙。
地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施將受資金不足的制約?！?025年前遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展俄聯(lián)邦國家綱要》確定的聯(lián)邦撥款金額為38 169億盧布，但有著落的資金僅2 444億盧布。2014年4月批準(zhǔn)的《2025年前北高加索聯(lián)邦區(qū)俄聯(lián)邦國家發(fā)展綱要》也僅確定2013~2020年的聯(lián)邦預(yù)算撥款金額為2 046億盧布，2020~2025年的預(yù)算撥款金額尚未確定?！冻敖?jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)法》則規(guī)定，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)由國家撥款。在國際市場石油價(jià)格低位波動(dòng)，歐美制裁背景下，鑒于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)原因，今后一段時(shí)期，俄羅斯整體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)乏力，國防和民生方向的預(yù)算支出尚難保持之前的水平，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)算支出更是難以保證。
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