摘要：圍繞農(nóng)業(yè)部2017年組織的生豬屠宰行政處罰案卷評查，河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所精心組織，推選了許昌、鶴壁、周口等地的6份屠宰類案卷參評。本文結(jié)合在案卷評查中發(fā)現(xiàn)的事實(shí)不清、程序違法、罰繳未分離等問題以及執(zhí)法過程中存在的注水查處難、技術(shù)支撐弱和罰沒物品處理無依據(jù)等執(zhí)法難點(diǎn)，提出了健全相關(guān)法律法規(guī)，完善部門間協(xié)作機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)貨值認(rèn)定規(guī)范等對策，以期為畜禽屠宰執(zhí)法工作提供參考。
 

　　關(guān)鍵詞：屠宰；執(zhí)法；案卷；評查
 

　　2013年，按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求，原由商務(wù)部門承擔(dān)的畜禽屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)或畜牧部門承擔(dān)。2014年，按照《河南省人民政府關(guān)于食品藥品監(jiān)管體制改革的實(shí)施意見》（豫政〔2014〕28號）要求，河南省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)河南省畜牧局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（豫政辦〔2014〕74號）明確將河南省商務(wù)廳畜禽屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入河南省畜牧局；同年10月，河南省商務(wù)廳與河南省畜牧局完成了職責(zé)移交；同年11月，河南省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于省畜牧局部分事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題的通知》（豫編辦〔2014〕388號）批復(fù)，河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（省畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法總隊(duì)）增設(shè)畜禽屠宰執(zhí)法監(jiān)督處。
 

　　1 案卷評查背景

　　自畜禽屠宰監(jiān)管職能移交以來，河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所行動(dòng)迅速，主動(dòng)作為，有力推進(jìn)，不斷強(qiáng)化執(zhí)法辦案，聚焦注水肉、添加“瘦肉精”等違法行為，畜禽屠宰執(zhí)法工作成效明顯。2015年1月至2017年7月，全省共辦結(jié)屠宰行政處罰類案件203起。據(jù)了解，全國各地在執(zhí)法案件評查方面做了諸多有益探索且成效明顯。2017年9月，按照農(nóng)業(yè)部組織的生豬屠宰行政處罰案卷評查要求，河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所精心組織，按照“各地自查、自行推薦、優(yōu)中選優(yōu)”的原則，推選了許昌、鶴壁、周口等市的6份案卷參評全國屠宰行政處罰類案卷評查。
 

　　2 案卷存在的主要問題
 

　　從整體來看，通過近年來執(zhí)法人員的不懈努力，河南省生豬屠宰行政處罰案卷辦案能力和執(zhí)法水平明顯提升。多數(shù)案卷法律適用準(zhǔn)確，主體適格，執(zhí)法程序合法，證據(jù)固定規(guī)范，裁量標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位，案卷制作符合規(guī)定，執(zhí)法文書應(yīng)用規(guī)范，案卷質(zhì)量得到很大提高。但一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)依然存在，需要在今后工作中著力研究解決。
 

　　2.1　事實(shí)不夠清楚

　　一些案件調(diào)查不深入，違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)，涉案物品的數(shù)量、價(jià)格、來源、去向等基本信息調(diào)查不充分，違法事實(shí)表述不清楚。未做到向上追溯，向下追查。
 

　　2.2　證據(jù)質(zhì)量有待提高

　　證據(jù)意識不強(qiáng)，較明顯的證據(jù)線索未進(jìn)行調(diào)查取證；重口供輕其他證據(jù)，詢問筆錄制作質(zhì)量不高，詢問技巧欠缺，關(guān)鍵問題沒有體現(xiàn)；《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》制作不規(guī)范，違法現(xiàn)場情況記錄不完整；采集證據(jù)不規(guī)范，未見提供人或當(dāng)事人蓋章或簽名捺印并標(biāo)明采集時(shí)間；現(xiàn)場照片沒有情況說明、沒有違法行為發(fā)生地整體照片、沒有搜集人員和當(dāng)事人確認(rèn)，證明力較弱。
 

　　2.3　程序不夠規(guī)范

　　未保障當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)和回避權(quán)；復(fù)議機(jī)關(guān)告知不全；《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》未體現(xiàn)亮證執(zhí)法；未達(dá)到聽證條件，卻告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利。
 

　　2.4　法律適用方面

　　違法行為定性不準(zhǔn)確，導(dǎo)致法律適用錯(cuò)誤；適用法律未具體到款項(xiàng)，款項(xiàng)稱謂混淆不清；責(zé)令改正不是行政處罰種類，而寫進(jìn)了行政處罰決定。
 

　　2.5　罰繳分離方面

　　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和畜牧局不能共用一個(gè)賬戶；票據(jù)填寫不規(guī)范，交款人應(yīng)填寫當(dāng)事人，不能填寫為具體辦理的人員；執(zhí)收執(zhí)罰單位和執(zhí)法主體不一致。
 

　　2.6　文書制作不夠規(guī)范

　　格式文書未刪去相關(guān)提示語或未作相應(yīng)選擇處理（尤其是查封、扣押相關(guān)文書），無需填寫的部分未用斜線劃去；處罰決定書等關(guān)鍵文書邏輯性、說理性不強(qiáng)，文字表達(dá)水平不高。
 

　　2.7　其他問題

　　對先行證據(jù)登記保存的物品在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未作出處理；沒有罰沒物品處理記錄或情況說明，罰沒物品去向不明；復(fù)議機(jī)關(guān)錯(cuò)誤。
 

　　3　思考建議

　　通過對案卷的評查結(jié)果來看，事實(shí)不清、程序違法、罰繳未分離等問題反映出當(dāng)前屠宰執(zhí)法案卷質(zhì)量整體有待提高，屠宰執(zhí)法能力和水平亟需提升。建議通過進(jìn)一步加大案卷評查力度，探索各地區(qū)間案卷交叉互評查，舉辦屠宰執(zhí)法培訓(xùn)，制定出臺(tái)屠宰執(zhí)法操作指南等手段，不斷提升屠宰執(zhí)法人員辦案能力和水平，推動(dòng)屠宰行政處罰案卷質(zhì)量整體提升。

　　另外，經(jīng)評查案卷發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員在查處屠宰類違法行為過程中，還面臨著諸多執(zhí)法難點(diǎn)，尤其是私屠濫宰和對生豬注水等違法行為，存在著注水查處難、技術(shù)支撐弱和罰沒物品處理無依據(jù)等瓶頸。
 

　　3.1　罰沒物品處理缺乏依據(jù)

　　查處注水行為時(shí)，對于沒收的注水工具，尤其是對于沒收的注水生豬應(yīng)如何處理尚無明確規(guī)定，無據(jù)可依。如河南省許昌市在查處一起注水生豬案時(shí)，因國家對于注水生豬的處置并沒有明確規(guī)定，最終對沒收的注水生豬進(jìn)行了拍賣處理。建議從國家層面明確規(guī)定對注水生豬的處理辦法，以降低執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一生豬屠宰行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，便于基層在執(zhí)法辦案時(shí)對違法行為的處罰有標(biāo)可依，有章可尋。
 

　　3.2　違法貨值認(rèn)定困難

　　屠宰類案件的貨值認(rèn)定難，如私屠濫宰案件是以宰殺前還是宰殺后的生豬產(chǎn)品進(jìn)行貨值認(rèn)定缺乏依據(jù)，案件一旦進(jìn)入復(fù)議、訴訟環(huán)節(jié)，執(zhí)法機(jī)關(guān)將很被動(dòng)。注水生豬的認(rèn)定存在同樣的問題。建議出臺(tái)相應(yīng)的貨值認(rèn)定規(guī)范和操作程序等。
 

　　3.3　注水案件亟需技術(shù)支撐

　　注水行為查處難度大，不易抓住現(xiàn)行，證據(jù)難以固定，而公安部門往往要求提供注水現(xiàn)場照片等證據(jù)。目前水分國標(biāo)偏高，在查處注水案件時(shí)，公安部門往往要求提供水分超標(biāo)檢驗(yàn)報(bào)告，否則不予追究刑事責(zé)任，因現(xiàn)行水分標(biāo)準(zhǔn)偏高，檢驗(yàn)結(jié)果往往不超標(biāo)，如2016年河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊(duì)（河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）聯(lián)合市縣兩級部門當(dāng)場查獲了鶴壁市淇縣永福屠宰場對生豬的注水行為，現(xiàn)場控制了注水行為，查獲了注水工具和注水生豬，但公安部門因豬肉水分抽檢結(jié)果不超標(biāo)不予立案。場查獲了修武玉潤肉聯(lián)專業(yè)合作社注水行為，最后也因水分檢驗(yàn)結(jié)果不超標(biāo)未追究刑事責(zé)任。建議加快修訂和完善《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》，降低現(xiàn)行生豬肉品水分含量標(biāo)準(zhǔn)，為打擊注水肉提供有力技術(shù)支撐。
 

　　3.4 屠宰執(zhí)法部門間協(xié)作困難

　　因屠宰行業(yè)的特殊性，執(zhí)法人員經(jīng)常要面對的是“殺豬漢”，尤其是在查處私屠濫宰時(shí)更具有較大危險(xiǎn)性，而畜牧部門在查處屠宰類違法案件時(shí)往往難以得到公安等部門的及時(shí)配合協(xié)作。建議探索行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，加強(qiáng)與公安、食藥等部門的聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化部門間合作，采取有力、有效的保障措施，加強(qiáng)、完善執(zhí)法裝備、執(zhí)法手段等，切實(shí)保護(hù)執(zhí)法人員的人身安全。